从领导干部经济责任审计的职能作用看政府问责
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    审计产生的客观条件之一就是财产所有权与经营管理权的分离,其主要目的就是为了保护财产的安全和完整,保证会计资料的真实和可靠,明确财产经营管理者的经营管理责任。从根本上看,任何一种审计都是经济责任审计。关于经济责任审计的概念,既可以从广义上理解,也可以从狭义上界定。广义的经济责任审计包括一切审计。狭义的经济责任审计,则是特指我国在近些年来出现的旨在明确国家机关和国有企业事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审计活动,这也就是我们通常所说的任期经济责任审计或者离任审计。

    一、经济责任审计的作用

    经济责任审计一经产生就显示了其他审计无法替代的作用,无论是在保护国家财产的安全、完整、保值、增值方面,还是在健全领导干部的监督管理,促进廉政建设方面,都取得了显著的成效,发挥了重要的作用。

    (一)有利于加强干部监督管理,正确评价和使用干部

    社会主义市场经济体制的逐步建立为领导干部施展才能提供了广阔的舞台,但同时也向领导干部考察工作提出了挑战。实施领导干部经济责任审计,倡导定性与定量相结合,联系领导干部任期目标,通过对相关的经济指标等情况进行分析考核,对其任期工作业绩作出评价,能够达到客观、公正地确认其经济业绩,全面评价考核领导干部任期业绩的目的,为正确评价和使用干部提供了依据,同时有利于领导干部更好地履行职责,防止短期行为。

    (二)揭露和惩治腐败分子,规范干部行为,促进廉政建设

    经济责任审计立足于财政、财务收支审计,落脚点在于查明个人经济责任,既对事又对人,而且审计涉及领导干部任职期间一般较长,往往能够发现年度财政、财务收支审计不易发现的问题,有利于揭露和惩治腐败分子。此外,经济责任审计着眼于防范,健全了监督制约机制,有利于发现财务管理漏洞,健全财务管理制度,提高财务管理水平,促使领导干部自我约束、自我完善,增强了纪律观念,促进了廉政建设。

    (三)核实家底,客观公正地鉴定前后任的工作业绩和经济责任

    经济责任审计立足领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真实、合法、效益情况,一方面能够摸清家底,有利于继任者了解接任单位的真实情况,明确工作思路,缩短适应期,尽快进入角色;另一方面由于明确了离任者的经济责任,事实上也就划清了前后任的责任,改变了“新官不理旧账,旧官一走了之”的不良状况,有利于工作的交接,保持工作的连续性。

    二、经济责任审计的职能特点

    (一)经济责任审计是审计监督与干部监督管理的结合

    经济责任审计既是审计部门的法定职能,又是干部监督管理的重要环节和组成部分。经济责任审计的结果是干部监督管理部门选拔、任用、奖惩干部的重要参考依据,在干部监督管理工作中发挥着重要作用;而其他审计工作作为审计部门的法定职能,通常与干部监督管理工作没有直接的关联,这是经济责任审计有别于其他审计工作的重要特征之一。

    (二)经济责任审计的基础是财政财务收支审计

    经济责任审计与财政财务收支审计密切相关,既有联系,又有区别。经济责任审计无论从审计对象、审计目标、审计重点、审计评价的方法等方面都与财政财务收支审计有着显著的不同。诚然,财政财务收支审计毕竟是经济责任审计的基础,并在此基础上进一步查清了党政领导干部任职期间财政财务收支工作目标完成情况,以及遵守国家财经法规情况等,分清党政领导干部对本部门、本单位财政财务收支不真实、资金使用效益差以及违反国家财经法规等问题应当负有的责任;查清党政领导干部个人在财政财务收支中有无侵占国家资产,违反,领导干部廉政规定和其他违法违纪问题。

    (三)经济责任审计由审计部门与纪检监察、组织、人事等部门共同组织

    经济责任审计一般首先由经济责任审计联席会议提出审计意见,经过经济责任审计领导小组同意后,再由组织部门书面委托审计部门进行。审计机构接受组织部门的委托后负责具体实施。在具体审计过程中,组织部门有义务协助和支持审计部门完成审计工作,审计部门应将经济责任审计结果抄报有关部门,作为监督管理被审计领导干部的参考依据。同时,需要追究被审计领导干部责任的由有关部门做出必要的处理。可见,经济责任审计不单纯是审计部门的工作,而是审计部门与纪检监察、组织、人事等部门共同承担的工作。

    三、经济责任审计对领导干部权力制约与监督的作用

    审计机关具有制约与监督权力的法定职责。在对权力的制约与监督中,经济责任审计无疑以丰硕的成果,发挥了重大作用,成为监督体系中不可或缺的生力军,赢得了社会各界的普遍赞誉。

    (一)在项目选择上,突出干部管理和监督的重点对象

    如掌管资金分配权和资金使用量大、群众反映多的地区、部门、单位的主要负责人。审计过程中,坚持以财政财务收支审计为基础,以重大经济决策为重点,以落实经济责任为主线的指导思想。

    (二)领导干部经济责任审计突出对重大经济事项决策权的审计

    重大经济决策的科学性、合法性和效益性直接关系到领导者的经济责任。对经济决策程序进行跟踪审计,从最初的可行性调查到决策过程、决策形成、决策实施、决策效益等各个环节,查证决策者在决策过程中是否做到决策程序合法、决策过程民主、决策结果科学。

    (三)注重审计成果的转化提升

    对经济责任审计中发现的普遍性、倾向性问题进行综合研究分析,从体制上、机制上提出解决和预防问题的办法,从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议,用完善的制度、健全的机制、规范的运作、严密的程序来保证政府权力的运行实现公开、公平和效率。

    四、领导干部经济责任审计与政府问责制度的逻辑关系

    在新的形势下,经济责任审计作为对权力运行制约监督的重要手段,包括了为使用干部提供客观依据和促使问责制度逐步推行等两方面的重要内容。全国政协副主席李金华时任国家审计署审计长期间曾在全国审计工作会议上明确提出:“要充分利用审计成果,促进建立以行政首长为重点的行政问责制度和以提高行政效能为目标的政府部门绩效评估制度”。

    责任政府是现代民主政治的产物,已成为政府治理的普遍理念。随着民主与法制建设的日臻完善,“问责制”已成为整治官场失职、渎职和腐败行为的重要手段,每每出了重大事故,常常要被“问责”,不少行政长官因此而承担了“连带责任”。因此,“问责制”又被称为“高官问责制”,往往是对中、高层领导人在技术上本可以做到而没有做到的事情承担责任。

    由此,审计部门需要通过严格履行《宪法》和《审计法》赋予的职责,认真总结推广经济责任审计已经成熟的做法和经验,积极探索经济责任审计新的路径,通过与效益审计的有机结合,围绕领导干部的决策和行政行为加大审计力度和创新绩效评估手段,建立决策、效益、效率评价体系,切实保证审计质量,创新审计成果,推动有关部门充分利用审计成果,建立健全行政责任追究、决策失误责任追究等制度和行政效能评估制度,确保干部履行责任的目标最大化。

    五、建立政府问责制的目的、意义与作用

    (一)政府问责制的相关理论

    何谓政府审计问责制?简单地说,就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。换句话说是用“问”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制。

    由于所谓的问责制是指政府应该是一个能够接受公众问责的政府,因此政府既要为公众负责,同时也对自己的行为负责,而一个负责任的政府又由各级负责任的公务员来履行职责。根据《宪法》和有关法律,政府及其公务员必须承担应由它承担的责任,所以政府必须接受来自内部和外部的监管,以保证责任的实现。

    根据人民与政府之间的契约理论,问责制的基本原则是权责对等。在人民赋予政府权力的同时,政府也接过了责任。政府的责任对象是人民,而不能或者不肯正确履行责任的领导干部,就不配再成为契约的当事人。所以对于审计报告所查处的问题,不仅要追究直接责任者的行政与刑事责任,部门主管的行政与政治责任也不应当豁免。

    (二)政府审计问责制的重要意义与作用

    1、政府审计问责制有利于增强官员的责任意识。“有权必有责,权责要对等”,是问责制的一个基本原则。该制度凸显了一种理念,并非只有贪污受贿才会受处罚,如果没有很好地履行职责,同样会因失职而受到责任追究。这样,各级领导干部才会不得不转变观念,从以往“当多大官就有多大权”转到“当多大官就有多大责任”上来。

    2、政府审计问责制有利于改革人事考核和人事任命制度。通过对领导干部失职、失误行为作出硬性的制度约束,对相关责任人作出严肃处理,让不能、不肯或未能承担应有责任的官员不再持有相应的权力,这是一种更直接、更有效的官员淘汰机制。同时,该制度的实施,实现了干部从权力主体向责任主体的转变,即谁用的干部谁管理,谁用的干部谁负责,需要的时候还要承担连带责任,这就促使干部选用和任命坚持德、才标准,加强对干部的日常管理,促使其廉洁执政和为民执政。

    3、政府审计问责制有利于强化受托责任的执行效果。这主要体现在以下三个方面:一是问责制能够克服执行人的搭便车或者机会主义的行为;二是问责制能够影响执行人的动力机制,他被迫或者出于明智的自利动机来认真履行受托责任;三是问责制能够影响执行人的博弈行为,从而影响受托责任的执行效果。

    4、政府审计问责制有利于依法履行经济法治功能,即“审计法治”。审计是法治的手段和表现形式。法治的一个重要特征就是对行政权的分权和制衡。法治国家均实行对行政权力的控制,即行政法治。政府审计是对行政权力进行经济控制和监督的有效方式,国家各级行政机关掌握了行使行政权力的权力,审计对经济行政行使履行监控职责,保证前期立法过程所制定的法得以贯彻实施、审计的意志和权力即法的意志和权力,审计机关按照法的规定履行法的意志。问责制度是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效的制度。

    六、领导干部经济责任审计中关于政府问责制的思考

    (一)着眼于领导干部决策能力的审查

    在当前体制、机制仍然呈现权力相对集中、制约监督滞后的情况下,基层领导干部的决策水平直接体现着工作、领导能力和政绩。在经济责任审计中,要鉴证领导干部的能力和政绩,必须围绕决策确定审计坐标和方位,在空间上寻求审计视角,用较高的敏锐度去捕捉政绩以及存在问题的信息和佐证,既要肯定付出的努力和取得的成绩,又要指出能力和绩效上的不足,这样才能实现经济责任审计目的的最大化。

    当前,各级领导干部特别是基层主要领导疏于决策成本和行政成本的计算,成本意识淡薄,缺少约束力,把成本大账算在集体兜里,“三拍”决策、盲目决策、想当然决策等现象不时存在,审计查出的不计成本决策导致重大损失浪费的情况较为严重。这些现象与情况,既贯穿于领导干部的决策之中,又体现在财政财务收支和经济活动范围内。因此,新形势下的经济责任审计,有必要把领导干部的决策纳入审计的主要内容之一,从决策中引伸到绩效评估,以促进成本意识,加大成本管理,强化预算约束,提高决策水平,科学评价政绩,提高行政效率,推进绩效管理,实现公共行政的核心价值。

    (二)着力于领导干部经济责任的落实

    领导干部的决策水平、领导能力和工作业绩关系到落实科学发展观与促进区域经济发展的程度,财政财务收支和经济活动行为又关联着所在部门和单位的效益和效率,其责任有着明显的结果导向、服务至上的作用,也是提升部门竞争力的前提和基础。领导干部的责任意识如何,体现着部门的公共责任和谋求工作效率、提高服务质量的水平,是部门公信力的重要尺度。决策成本和行政成本是人力、物力、财力的总和,“责”与“果”是该成本的客观反映,并成正比例增长。因此,经济责任审计应把着力点放在经济责任的界定上,促使领导干部主观上全面考虑承担的责任,客观上认真履行责任。

    由于各种因素的制约,仅依据账项判断和评价被审计对象的经济责任,就不能全面性地对被审计对象的决策和行政责任作出评判。因此,为适应形势的需要,有必要对领导干部决策、行政能力和政绩的责任加以认定,并作为坐标的方向定点和轴心认真加以评价,防止领导干部为打造政绩工程,或因为领导的个人偏好,不切实际地盲目决策,置国家财产与人民利益于不顾,从而使领导干部认清权力之上的责任,有效提高决策水平。

    (三)着重于政府问责制度的推行和发展

    责任是一个组织生命的本原,是组织职能和目标等方面的集中体现。责任明确,行为才有效,社会才认同。为进一步推行和发展政府问责制度,一是要将审计工作的跟踪整改纳入建立长效问责机制的范畴,通过加强对领导干部的监督考核力度,以大制度、宽渠道、严标准来推进问责工作持之以恒,常抓常新;二是要与被审计单位的建立定期联系制度,对审计查出问题的整改情况进行跟踪检查,定期对整改情况进行监督和分析,一方面加深与被审计单位的交流沟通,另一方面能够及时发现问题,切实发挥审计的“审、帮、促”作用。
    




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